□朱向东

低空经济产业是备受瞩目的战略性新兴产业，正处于破茧成蝶的关键时期。从2023年底中央经济工作会议将其列入战略性新兴产业，到2024年、2025年连续被写入政府工作报告，再到全国约30个省份相继将其纳入地方发展规划，低空经济产业在极短时间内完成了从前沿概念到核心赛道的跨越。

在低空经济产业竞逐中，广东展现出强劲的领跑态势。《中国低空经济发展指数报告（2026）》显示，广东低空经济发展指数居全国首位。截至2025年底，广东低空经济产业链关联企业已超1.5万家，集聚全国三成以上低空经济企业。

探寻低空经济产业突围的根源，视野不能仅局限于微观主体的技术与商业探索，也应深入聚焦制度供给与体制机制创新。广东在实践中探索的制度先行、链主牵引、场景开放三层递进治理模式，系统回答了政府在新兴产业培育中究竟应扮演何种角色、运用何种政策工具的时代命题。

制度先行：为新兴产业“修跑道”

产业形态越前沿，对规则供给与底层基座的依赖度就越高。牵头确立全行业通用规范、搭建全局性要素平台、协调军地民多方关系以获取常态化飞行许可，均是单一企业无法独立完成的挑战。市场机制无法自发生成的产业公共品，正是政府发挥统筹优势的核心地带。

广东将产业公共品供给作为先导性工程，集中力量清扫体制机制障碍。一是破冰空域管理。以《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》为牵引，加快推进低空空域管理改革。积极争取国家支持，在具备条件的地区开展城市空中交通、低空物流、全空间无人体系试点示范。二是创制标准体系。依托省低空经济标准化技术委员会等专业力量，构建覆盖飞行器制造、通信导航、起降设施与安全监管的地方标准与团体标准矩阵，以清晰规范填补前沿领域监管空白。三是搭建支撑平台。组建省低空经济产业发展有限公司，同步推动广州产投与广州开发区交投联合设立首期规模100亿元的低空产业创投基金，通过国有资本平台化运作，为全行业提供普惠性金融与组织赋能。

低空空域管理改革旨在降低合规飞行准入门槛，标准制定旨在消除质量认证体系的不确定性，引导基金与平台公司则重在发挥资金乘数效应以提振长期投资预期。在产业发育早期，政府集中力量筑基修路、清扫前置障碍，远比直接入场干预更为关键。

链主牵引：为产业生态“育森林”

在产业发育初期，市场主体高度分散，企业间自发开展供需匹配的成本高昂。打通链条脱节与低效配置的堵点，关键在于找到能够撬动全局的核心节点。广东的低空经济产业培育实践沿着锚定链主、以商招商、靶向赋能的递进逻辑展开。

一是锚定核心节点，确立链主引领机制。龙头企业在新兴产业发育初期发挥着十分重要的探路作用。亿航智能率先跑通中国民航局适航审定全流程，成为全球首个“四证齐全”的eVTOL（电动垂直起降飞行器）企业；小鹏汇天在陆空两栖飞行汽车赛道建成全球首个飞行汽车批量生产工厂；极飞科技在农业无人机领域积累了覆盖70多个国家和地区的庞大作业数据。将具备技术先发优势和生态主导力的整机企业确立为产业链中枢，是产业培育的破题之笔。

二是转变招引范式，依托链主精准串联上下游。立足既有产业底蕴，摒弃粗放式招商模式，沿着链主企业的核心供应商网络开展定向招引。这种基于真实产业链关系的对接，能有效打破信息壁垒，化解供需脱节难题。

三是聚焦关键痛点，强化靶向政策赋能。聚焦适航审定、低空基建等关键领域，广东出台“省级16条+广深专项+区县配套”系列支持政策。如《广州市推动低空经济高质量发展若干措施》，对落户整机企业、完成适航取证的创新主体、起降设施投资方，给予资金奖补与要素倾斜；广州开发区的配套政策中，设置按获取型号合格证（TC）、生产许可证（PC）节点分次奖补机制。多层政策协同推动全产业链集聚成势。

聚焦少数龙头企业进行资源倾斜，在传统公平竞争视角下易引发探讨。引入正外部性理论来分析，此类政策的内在逻辑便清晰显现。龙头企业在适航取证过程中与监管机构共同确立的审定体系，实质上已转化为全行业共享的制度；龙头企业在本地培养的工程师团队、编织的供应商网络、积累的飞行测试数据，产生的知识溢出效应远超单一企业边界。政策支持的本质是对巨大正外部性价值的购买，通过扶持具有生态主导力的核心节点，降低整个产业链中后发企业的试错与探索成本。

场景开放：为技术落地“开城门”

新兴产业的培育历程中，最为艰险的往往是市场衔接。低空经济企业，即便核心技术取得突破、专业团队组建完善且融资渠道畅通，若无法获取真实的测试空域、等不到首批付费用户，产业蓝图亦只能停留在沙盘推演阶段。场景开放，由此成为打通“最后一公里”的关键一招。在低空经济产业发展中，广东围绕场景开放的探索，沿着搭建物理空间、开放测试场景、启动公共采购的路径层层推进。

一是高标准搭建物理空间。黄埔区在中新广州知识城规划建设5.2平方公里低空经济产业园。深圳发布全国首个针对低空航空器起降设施的市级专项规划，已实现120米以下空域5G网络连续覆盖；截至2025年底建成1284个起降点、9685个5G-A及通感基站；前海正全力打造国内首个低空立体综合交通枢纽先导示范区。硬基建先行到位，为飞行活动提供了最基本的物理载体。

二是大力度开放测试场景。各级政府主动释放真实运行场景，让新技术在可控环境中接受实战检验。城市管理部门运用无人机巡查违章建筑与河涌治理，应急管理系统将无人机纳入消防侦察与灾害预警体系，医疗卫生系统打通医院间血液与药品急救配送航线。政府部门主动转身，成为创新企业首批真实的用户，为新技术提供了不可替代的试炼场。

三是启动公共采购示范。“十五五”规划纲要明确指出，“完善首台（套）、首批次、首版次应用政策”。工信部等四部门印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出，充分发挥首台（套）重大技术装备保险补偿政策作用，发挥政府采购作用，加大对通用航空装备和服务采购力度。广东将低空装备纳入省首台(套)重大技术装备研制与推广应用政策支持范围，向广阔的社会资本与商业市场释放质量与安全信号。这一机制，正成为帮助低空经济跨越商业化初期“死亡之谷”的关键政策支点。

从广东实践看新兴产业培育路径

回顾广东低空经济的崛起路径，一条清晰的协同逻辑贯穿始终：以制度供给清扫准入障碍，以链主牵引集成产业生态，以场景开放打通落地循环。三者并非各自为战的孤立环节，而是层层递进、互为支撑的有机整体。

广东实践给出的最大启示在于，培育新兴产业，政府最需要做好的事情，不是代替市场选择技术路线，而是为市场力量的生长提供不可或缺的制度跑道、生态土壤和场景入口。“修好跑道、育成森林、打开城门”，剩下的交给市场。

作者简介：朱向东，中共广东省委党校社会和生态文明教研部副教授